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2019-04-15

當前位置:中國外經貿企業服務網 > 案例評析
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試論中美貿易摩擦持續情況下我們的對策

2019-06-30 15:52:17  来源:外贸發展局
 

孔慶江

中國政法大學院長教授

 

 2018年7月6日,美國對價值340億美元的中國産品加征25%關稅,以此爲標志的貿易摩擦正式爆發,此後中美貿易爭端不斷升級。美國于2018年9月24日開始對來自中國價值2000億美元的商品加征10%關稅,並將在2019年1月1日開始將稅率提高到25%,而中國也于同日對美國600億産品加征5%-25%不等的關稅,事實上到達貿易摩擦的巅峰並進入相持階段。當然不排除特朗普采取的是以拉高危險程度迫使我方讓步的邊緣戰(brinksmanship)策略,但考慮到美國源于所謂的“接觸中國(engagement)”政策的失敗而轉向所謂的“遏制中國(containment)”政策,加上美國法律的授權,從特朗普不達目標就不罷手的架勢看來,美國沒有平息貿易摩擦的迹象,貿易摩擦繼續延燒變成持久戰的可能性極大,從而必然對兩國貿易帶來前所未有的沖擊,可能使兩國貿易面臨窒息的風險,而中國與美國兩大經濟體甚至面臨貿易脫鈎。爲此,我們一方面必須利用WTO貿易爭端解決機制作爲管控貿易爭端和化解“貿易摩擦”的手段,另一方面,必須考慮應對中美貿易摩擦給國際貿易體系可能帶來的沖擊,積極參與WTO改革,同時爲國際貿易體系的演變做好准備。

一、應對和管控中美貿易磨擦以維護我國在WTO中的制度性利益

在中美貿易摩擦延續的情況下,近期的政策選擇必然是管控和化解貿易摩擦,而當務之急是充分利用WTO(包括其爭端解決機制)來尋求目標的實現,而中期政策選項應是以同意改革促進WTO的生存,維護我國在WTO中的制度性利益。

從入世以來中國對外貿易和經濟發展來看,WTO體制非常有利于中國。而且,對于經常受到美國等主要貿易夥伴诟病的中國經濟體制上的某些問題,WTO現行的規則和爭端解決機制並不能對中國構成制約,這實際上等于說:WTO一方面爲中國創造貿易機會,另一方面,又不會影響現行中國經濟體制的特色。因此,說中國在WTO體制中享有制度性利益,一點也不爲過。

WTO是當今唯一的多邊貿易體制,它不僅有一套消除貿易壁壘的對各成員方具有拘束力的規則和紀律,而且還爲解決成員方之間的貿易爭端提供了一套爭端解決程序與規則。就WTO貿易爭端解決機制而言,爭端解決機制本身使得成員可以(應該)在多邊體制內解決爭端,而無須(不能)尋求單邊措施,這個設計的目的是爲了消除成員方濫用單邊措施的風險並維持正常的貿易秩序。在現行的架構下,某一成員對另一成員提起申訴的能力沒有限制,實際上爲WTO成員使用爭端解決機構提供了激勵機制。由于WTO司法判例的深遠影響,參與爭端解決機制對于發展WTO法的解釋與適用規則,以及發揮WTO法理在未來案件中的效應至關重要。

因此,無論美國在貿易摩擦大背景下采取的是何種貿易措施,我們即應立即在WTO爭端解決機構提起申訴(complain)。中國在WTO體制內尋求應對和管控中美貿易摩擦之道,目標之一不言而喻應該是特朗普政府在貿易爭端解決程序中敗訴,目標之二是維護于我有利的規則。

當然,WTO爭端解決機制不能解決貿易摩擦所涉及的問題,但利用這個機制有助于管控爭端。除了以規則爲導向的爭端解決機制以外, WTO的内部机构(上至部长级会议和总理事会,下至各专业委员会)也是讨论处理相关贸易问题的场所。 例如,中国如在WTO体制内寻求中美贸易摩擦解决之道,就能在国际社会彰显中方是多边贸易体制的积极参与者、坚定支持者和重要贡献者的形象。我们完全可以在争端解决机构和WTO其他内部机构高擎多边主义和自由贸易的旗帜,与单边主义和保护主义作斗争,因为如果多边主义和自由贸易受到威胁,经济全球化的进程遭到破坏,整个世界经济复苏都会受到严重威胁,这不利于包括中國在内的全球的共同利益。

二、貿易摩擦背景下國際貿易體系的演變

WTO爲中心的國際貿易體系在美國發起的貿易摩擦中正在面臨著解體的危險。目前,WTO已經身陷生存危機之中。十多年來,多哈回合久拖不決,發達成員數千億美元的農業補貼沒有一絲一毫的削減;電子商務等新興業態在全球市場上風生水起,WTO卻未能提供任何國際規範;已顯示WTO作爲一個産生多邊貿易規則談判場所的無能爲力。更嚴重的是,面對史無前例的貿易摩擦,WTO未能阻止也無法解決;面對今天甚囂塵上的單邊主義、保護主義狂潮,WTO難以進行有效地制約。

更有甚者,美日歐貿易聯盟初現,出現WTO被邊緣化的風險。2018年6月20日美國特朗普總統在加拿大G7首腦會議提議零關稅零補貼零壁壘的經濟一體化方案,據報道德國表示贊成。2018年7月17日歐洲理事會主席唐納德·圖斯克、歐洲聯盟委員會主席容克和日本首相安倍晉三在東京簽署“經濟夥伴關系協定”(EPA)。2018年7月25日美國總統特朗普和歐洲聯盟委員會主席容克在華盛頓達成共識,同意“共同努力,以實現零關稅、零壁壘,以及對非汽車工業産品零補貼。”

特別值得注意的是,在美國及其盟國的設計中,WTO的改革實際上指向中國的所謂“不公平貿易”措施。特朗普發動貿易爭端不但爲了所謂“公平貿易”,獲取直接的經濟利益,而更是爲了企圖改變中國的所謂的“非市場經濟”體制。美國貿易代表辦公室于2018119日發布的“中國遵守WTO規則狀況年度報告指出,中國自加入WTO以來,“中國使用的很多政策性工具都是史無前例的,WTO其他成員方從來沒有這樣做過。”美國最主要的不滿即是WTO不能處理所謂中國的“非市場經濟體制”,“國家主導經濟”或“國家資本主義”,具體而言是指中國所謂的“竊取知識産權”、“強制技術轉讓”,“國有企業(經濟)對市場的扭曲”,“大規模的産業補貼”,和“産能過剩”問題。 前述中國遵守WTO規則狀況年度報告表示,美国在2001年支持中国加入WTO是个错误,称“现在我们都清楚看到,WTO规则无法遏止中国扭曲市场的行为。”报告的用语,暴露了特朗普治下的美国对WTO處理中國特有的貿易政策工具的能力的極度失望。特朗普政府認爲: WTO在一定程度上成爲重創美國經濟的源頭,使其就業機會流向中國等新興競爭對手;WTO未能爲全球經濟談判達成新的規則;WTO規則將美國禁锢在不合理關稅的承諾中;WTO爭端解決一般都耗時很久,美國還指責上訴機構越權侵犯WTO成員主權,以此爲由拒絕任命上訴機構法官,使其難以爲繼。美國以此“脅迫”,堅持要WTO進行全面改革,否則拒絕承認“多邊貿易體制的中心地位”,甚至退出WTO。

與此同時,美國還與盟國協調立場。2018年5月31日,美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert E. Lighthizer),日本經濟産業大臣世耕弘成(Hiroshige Seko)及歐盟貿易專員塞西莉亞馬姆斯特羅姆(Cecilia Malmstrm)在巴黎舉行會談,發表聯合聲明,重申了他們對于美國、歐盟和日本以外“第三國非市場導向政策”的關切,表示就竊取知識産權、強制技術轉讓,國有企業(經濟)對市場的扭曲,大規模的産業補貼,和産能過剩問題設置規則。歐洲已經正式提出WTO的改革方案。 欧盟的改革方案主要集中在三个方面:一是更新国际贸易规则;二是加强WTO的监督作用;三是完善争端解决机制,打破机制当前事实上趋于瘫痪的僵局。欧盟方案最为重要的看点是要求增加新规则,主要是针对所谓的“扭曲市场”行为,其中,产业补贴、国有企业和市场准入是最为核心的三个焦点议题。甚至在加拿大召开的没有美国和中国参加的12国WTO改革会提出的方案也相当程度上是指向中國的。 显然,在美欧日那里,WTO改革是针对中國的。

更令人擔憂的是,美國還在企圖與其最主要的貿易夥伴國締結自由貿易協定,在協定中設置所謂的 “毒丸条款”,排除各缔约国将来与中国缔结自贸协定的可能性,这类条款甚至还有与中国已经缔结自贸协定的国家退出与中國的自贸协定而转向与美国缔结自贸协定,迫使其贸易伙伴在美中之间选边站。在北美自由贸易协定被包含了“毒丸条款”的美墨加贸易协定取代后,加拿大政府内部就传出杂音要求停止拟议中的与中國的自贸协定谈判。

在這個背景下,國際貿易體制面臨以下可能性:第一種可能的情形,WTO基本上按照美國的意願和條件進行改革,納入了關于非市場經濟的系列條款,在WTO改革達成的同時,美國不再阻止上訴機構成員的任命;

第二種可能的情形是WTO繼續存在,但沒有上訴機構的運作。實際上世貿成員之間的爭端發生後,只要上其中的任何一個爭端國提起上訴,即可使爭端成爲懸案,爭端所涉及的WTO規則也就無法得到澄清。這樣WTO實際上回到了之前的關貿總協定狀態。

第三種可能的情形是,美國退出WTO,國際貿易體系成了一個沒有美國參與的體制。這種情形發生的前提,是美國提出的WTO改革的條件沒有被接受,美國認爲繼續留在WTO對其已經不利甚至沒有意義

對第一種情形,表面上看,WTO的改革是在各方立場基本一致的情況下進行的,如果中國可以接受改革方案,就是一個妥協的方案,雖然不是最有利的,但也是最好的選擇。不言而喻,這種情況下WTO的繼續存在實際上是以中國做出重大讓步以實質上改變自己的經濟體制爲代價取得的。但考慮到中國政治和社會制度的特性,美國提出的很多條件是中國現行的體制目前無法接受的。這個方案,極有可能不得不放棄。

第二種情形是一種被動的情形,實際上是維持現狀。結果是WTO將成爲無牙齒的老虎:成員國違反WTO協定將不受法律約束,單邊貿易措施極有可能盛行,貿易爭端不斷而無法遏制,從而大大削減了WTO在全球經濟治理中的支柱的作用,從而使中國不但難于維護自己利益而且在WTO體制中的作用也相應衰減。

對于第三種方案,在沒有美國參與下,WTO的重要性必然下降,甚至下降到可有可无的状态,理由是:一旦退出WTO,美国必然会加强与主要贸易伙伴的自由贸易协定特别是超大型自由贸易协定的谈判,当美欧、美日乃至七国集团成功缔结自由贸易协定时,WTO就被彻底边缘化了。而且,这种趋势發展下去,WTO极有可能在数年里蜕变为一个美国不愿与之谈判自由贸易协定的国家和美国虽然与之谈判但暂时无法达成协定的国家的集合体。更严重的是,这些贸易协定的排他性质,将使中國的产品在美国和与其缔结这些协定的国家处于不利竞争地位。

三、中國對國際貿易體系的抉擇

爲了在WTO體制內謀求“更大的系統性利益”的戰略目的,必須解決WTO的生存危機。對此,中國別無他選,應在高舉自由貿易和多邊貿易體制的旗幟,表明願意就美國對WTO不滿的問題進行談判的意願;只有以同意改革WTO,以維持WTO成員最低程度的共識。同時,堅持WTO改革的正確方向,必須是以確保WTO存在和運作作爲優先考慮事項,爲此必須確保上訴機構的運作,必須反對保護主義、單邊主義,必須有助于推進世界範圍的貿易自由化、投資便利化進程,必須堅持非歧視的原則。啓動WTO改革,給我們利用WTO體制揭露美國的單邊主義和保護主義提供了極好的機會,以彰顯我們對多邊貿易體制和自由貿易的支持。

然而,當美國及其盟友將我作爲WTO改革针对的对象时,我们必须毅然做出抉择。遗憾的是,WTO未来發展的任何一种情形对中国而言,都有可能弊大于利。为此,我们必须做好准备和预案:

預案一,做好沒有美國的WTO的准備。在特朗普多次作出要退出WTO脅迫他國同意按照其要求改革WTO的情況下,我們在參與WTO改革的同時,甚至也要做好接受“一個沒有美國的WTO”(Pascal Lamy的准備,即設立一個等同于超大區域貿易協定(mega-regional trade agreement)的新WTO。這個沒有美國的WTO對中國而言具有價值的大小,就取決于留在WTO裏邊的國家市場的大小。這個方案的不確定性在于WTO的其他成員國在面臨美國以談判自貿協定爲手段進行拉攏時多大程度上願意留在這個組織內。對中國而言,難度在于以怎樣的條件吸引其留在WTO裏。在我國不可能改變我們的根本經濟制度的前提下,現實的辦法是在市場准入上和中外企業之間、國有企業和私有企業之間的平權上作出讓步,以緩解WTO其他成員國對我所謂“非市場經濟體制”的問題的不滿。具體而言,第一,要極大地開放我國市場、極大地增加外國商品和服務在我國市場的准入,以更好滿足人民日益增長的對國際産品和服務的需求;第二,深化市場化改革,實施競爭中立原則,爲國內各類中外企業創造公平的競爭環境。

預案二,做好以“一带一路”为平台的国际贸易体系建设。目前“一带一路”的制度建设停留在较低的层面上,主要体现在有关文件的效力等级上。自中国提出“一带一路”倡仪以来,已有100多个国家和国际组织积极参与“一带一路”建设,但基本上都是通过中国已与部分国家和国际组织签署关于共建“一带一路”的备忘录(包括地区合作备忘录、边境合作备忘录以及经贸合作中长期發展规划等)的方式来承诺的。从长远看,建设“一带一路”需要多边的制度建设。自贸协定作为一种经济层面的制度化合作机制,如果与“一带一路”建设结合在一起,会在“一带一路”沿线地区构建一种国际贸易体系,形成一个制度平台,为整个国际贸易体系带来重大而深刻的变革。以“一带一路”建设为抓手,围绕参与“一带一路”建设的国家,展开制度建设,特别是超大型贸易协定的谈判。可以分别在丝绸之路经济带沿线国家和海上丝绸之路沿线国家,分别推广促进以上海合作组织(SCO)和区域综合经济伙伴协定(RCEP)为平台的超大型自由贸易协定的谈判。

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